谷ゆうじ 議会活動の軌跡〜8つの視点〜
ケアセンターおおつの民営化が市民病院の地方独立行政法人移行に与える影響について
質 問
  この質問におきましては、市民の医療、そして福祉の今後に多大な影響を与える、そういう事態に向き合っての質問でございますので、明快な答弁をお願いします。

 大津市は当初、ケアセンターおおつの民営化を医療法人などに建物を譲渡する形で実現する予定でしたが、高度地区の車線制限や日影規制によって違法建築物になることが明らかとなったことから、希望する現職員の受け入れを前提として、民間事業者を別敷地に誘致する方針へと転換を図られました。新たな用地の確保と施設整備が必要となるため、ケアセンターおおつの用途廃止は最短でも平成30年4月以降になると見込まれていますが、大津市民病院が地方独立行政法人への移行を目指す平成29年4月と時期が合わなくなったため、事業承継されるまでの期間においては、密接不可分とは認めがたい状態で運営がなされることになると懸念をするものです。なぜならば、これまでケアセンターおおつの所掌は大津市民病院の院長が兼務されてきましたが、地方独立行政法人に移行された後においては、病院に勤務される医師及び職員は経営に関与されないと説明を受けています。

 そもそもケアセンターおおつが市民病院の附属施設として開設された時点においては、事務を病院で兼ねるという考え方もあり、一体の建物とみなされてきた経緯があるようですが、現時点において既に異なる状態にあるのは周知の事実です。
 また、市民病院に勤務される医師の往診についても、介護老人保健施設の人員、施設及び設備並びに運営に関する基準第16条の定めに基づいて限定的に行われているものであり、必要とされる医療については、原則としてケアセンターおおつに配置された常勤の医師によって提供されています。これらのことから、本来の用途は介護老人保健施設であるにも関わらず、建築基準法上は計画通知書に記載された病院として取り扱い、ケアセンターおおつを市民病院にとって密接不可分の施設と位置づけ続けることに強い違和感を覚えるものです。

 以上のことを踏まえまして、以下8点質問を行います。

 1点目、大津市は、ケアセンターおおつの民営化に向けた方針の転換が市民病院の地方独立行政法人への移行にどのような影響を及ぼしていると認識されているのか。定款において業務の範囲を明記し、議会に承認を求められるのであれば、これに見合う対応を図られるべきと考え、見解を伺います。

 2点目、市民病院が地方独立行政法人に移行した後においても、ケアセンターおおつは同病院にとって密接不可分な施設になると判断されているのか。大津市長が両施設の開設者であることを理由にされているのであれば、施設運営の実態を踏まえ、具体的にその根拠をお示しください。

 3点目、ケアセンターおおつについては、予算書に固定資産として地価を計上する必要があることから、任意で境界を定めた上で面積を算出され、市民病院全体の敷地を取得された時点における帳簿価格をもとに地価の案分が行われてきました。接道もしておらず、公簿面積に基づき設定された値にすぎないことから、地方独立行政法人への移行に伴い、会計上は境界確定後の実測面積にて敷地区分を見直す必要がありますが、建築基準法上は同一敷地扱いにならないと矛盾が生じることになります。
 大津市民病院においては、ケアセンターおおつが開設されている建物の利活用案として、管理棟や院内保育所などの移転を視野に入れておられますが、平成29年4月に予定される移行時においては、どういった形で定款の別表に資産が計上されることになるのでしょうか。

 4点目、地方独立行政法人に移行を予定される大津市民病院がケアセンターおおつを運営される可能性について改めて伺います。

 5点目、大津市は平成28年2月通常会議に定款の承認を求める議案の提出を予定されていますが、市民病院の敷地については、公募価格と不動産鑑定価格との乖離が予測されており、追加措置が必要となることを想定しておかなければなりません。その際には中期財政フレームを見直す必要がありますが、大津市にそのお考えはあるのでしょうか。

 6点目、定款の策定に向けた進捗状況と債務超過と判断される場合に講じられる対策、対応策についても答弁を求めます。

 7点目、ケアセンターおおつにかわる民間施設の事業開始時期を大津市は平成30年4月とされていますが、施設整備や開設準備に必要となる期間を踏まえると、実現可能なものとは思えません。どういった見込みのもとで開始時期を決定されたのか伺います。

 8点目、ケアセンターおおつの民営化に向けた検討については、大津市民病院をはじめとする関係部局との連携が不十分であったと考えます。当該事案に限らず、これまでから執行部の知識と経験が意思決定に十分反映されていない事案が見受けられてきましたが、大津市長はこれまでの市政運営をどのように振り返られ、本来はどうあるべきであったと考えておられるのかお伺いし、この項の質問を終わります。

答弁:市長
 ケアセンターおおつの民営化が市民病院の独立行政法人移行に与える影響についてのうち、意思決定のあり方についてでありますが、これまでの経緯を振り返りますと、ケアセンターおおつ運営協議会において平成26年3月にケアセンターおおつのあり方運営協議会報告書をまとめました。この結果を踏まえて、関係職員で構成するケアセンターおおつあり方検討委員会が平成27年5月に、ケアセンターおおつのあり方に関する検討報告書において民営化の方向をまとめました。
 そこで、民営化の実現の具体的な可能性を探るため、ケアセンターおおつ民営化調査検討支援業務を本年7月から来年3月まで業務委託にて実施しているところです。当該業務では民営化の基本方針等を具体的に検討することとしており、課題等を整理して、先月には中間報告としてまとめました。
 以上のとおり、平成25年から段階を経て関係職員による委員会等において連携を図って協議を行い、意見を出し合う中で検討を続けてきました。
 いずれにいたしましても、議員がお述べのとおり、関係部局が連携し、意思決定に反映することが重要であると考えます。

答弁:副市長
 まずはじめに、民営化に向けた方針の転換についてのうち、ケアセンターおおつの民営化に向けた方針の転換が市民病院の地方独立行政法人への移行にどのように影響を及ぼしていると認識しているかについてでありますが、ケアセンターおおつの事業を継承する事業者を誘致することにより、現在の施設の用途廃止後の利活用も含めて、今後の病院運営にとっては決してマイナスにならないものと認識しています。
 しかしながら、同一敷地内にあるケアセンターおおつの用途廃止が法人移行予定の時期より遅れるということは、法人移行に伴う市からの継承財産の範囲や定款の内容などに影響が生じる可能性があると認識しており、その対応については、影響が少なく済むよう協議し、検討してまいります。

 次に、2点目の市民病院が地方独立行政法人に移行した後においても、ケアセンターおおつは病院にとって密接不可分な施設と判断するのかについてでございますが、議員御指摘のとおり、単に両施設の開設者が大津市長という理由だけで、ほかには何も連携がないというような状況では、密接不可分な施設と判断することは難しいのではないかと考えております。現状と変わらず使用する方法がないか、検討を続けてまいります。

 次に、3点目の定款に明記される資産についてでありますが、法人設立時におきましては、地方独立行政法人法の規定により、市から法人に承継される権利に係る財産のうち土地及び建物については定款の別表中に記載することとなっています。平成29年4月に予定しています法人設立時には、現在の病院敷地の土地及び現在病院として使用している建物を基本に考えておりますが、土地の鑑定評価により評価損の発生が懸念される土地については、市から借地をする方法など、実現可能な方法についてコンサルタントを入れて現在検討を進めているところであります。なお、ケアセンターの土地、建物についても同様に検討を進めてまいります。

 次に、4点目の病院がケアセンターおおつを運営する可能性についてでありますが、ケアセンターおおつについては、議員お述べのとおり、民営化方針は変更せず、民間事業者を別の場所に誘致し、事業を継承していくこととし、ケアセンターおおつの土地、建物につきましては用途廃止していく方針で検討を進めることに変更したところでありますが、用途廃止されるまでの間の運営について、先ほどのさまざまな課題とあわせて検討してまいりたいと考えております。

 次に、5点目の市民病院の地方独立行政法人移行に伴い、病院施設が立地する土地に対する評価の乖離に対して追加出資を行う場合において中期財政フレームを見直すことについてでありますが、病院施設用地の一部について、取得当時の価格に比べ、現在の鑑定評価見込み額が大きく減少する見込みがあることにつきまして認識しているところであります。議員お述べの追加出資を行うことは、債務超過を解消させる手法の一つでありますが、本市としては、先に述べましたとおり、対象の病院施設用地の所管を他の部局に異動した上で、設立後の法人に貸し付けることなど、他の手法も含め最善な方法を検討しているところであります。引き続き、地方独立行政法人設立に向けた取り組みを進めていく中で、詳細な損失額の把握を踏まえ、中期財政フレームへの影響を検証しながら、本市の財政負担の極小化に努めるとともに、大津市民病院の地方独立行政法人化移行の妨げにならないよう最適な財務処理を進めてまいります。

 次に、6点目の債務超過と判断される場合の対応についてのうち、定款の策定に向けた進捗状況ですが、定款につきましては、議決することにより市が設立団体となって病院の法人化を進める方向が確定し、その後の中期目標や中期計画の策定を進める際に意見をいただく評価委員会につきましても設置することができます。このように今後の手続のスタートラインになるのが定款議決であり、平成29年4月の法人移行に向けて、2月通常会議での提案を目指し、準備を進めているところであります。  次に、債務超過と判断される場合に講じられる対応策につきましては、法人設立に当たっては、業務を確実に実施するために必要な資本金、その他の財産的基礎を有しなければ法人化は認められていませんので、法人設立時の財務諸表において債務超過とならないよう検討を進めてまいります。

 次に、7点目のケアセンターおおつにかわる民間施設の事業開始時期の決定についてでありますが、資金調達、用地確保、許認可手続等の全てが順調に進んだとしても、最短でも平成30年4月になると見込まれるものであり、議員お述べのとおり、これら諸条件が整わない場合、開設時期が延びることも考えられます。最終的には、現在実施している大津市立介護老人保健施設ケアセンターおおつ民営化調査検討支援業務委託の調査結果を踏まえ、判断してまいります。

再 問
 まず1点目です。影響が少なく済むように検討していくという答弁でした。現在懸念される影響をどのように認識されておるのかということを聞いておりますので、改めて伺います。

 2点目、現状と変わらず使用する方法がないのか検討していくということでした。平成28年2月通常会議に定款の承認を求めてこられる予定なのに、間に合うのでしょうか。そもそも現状と変わらず使用とおっしゃっていますが、現状どのような使用をされているから、密接不可分と認められる状態にあるのか、改めて伺います。

 3点目、評価損については、底地を市が所有する形で、それを地方独立行政法人に移行した市民病院が土地を借りるという形で、何とか対応していきたいといった答弁だったと理解をいたしました。ケアセンターおおつの底地の部分、これまで病院全体の敷地の中に設置されて、あくまでも病院の附属建築物、病院のための病院による施設という前提のもとで存置してきた施設であり、これから検討していくということでした。何度も同じことを繰り返しますが、これから検討とおっしゃいますけれどもね、それで平成28年2月の定款提出、間に合うのでしょうか。そのような状態でどうやって議会に承認を求めてこられるのでしょうか。

 4点目、大津市民病院がケアセンターおおつを運営する可能性について。当面の間、要は敷地外に民間事業者が土地を確保され、施設を整備いただいて、ゴールドプランに基づく施設を開設いただくまでの間は、当然のことながらケアセンターおおつは存続しなければなりません。その間について、課題は認識されておられるからこそ、これから検討していくということでしたが、同じことを繰り返します。間に合うのですか。平成28年2月通常会議の定款提出に間に合うのですか。

 5点目、中期財政フレームの見直しについてです。最適な財務処理という表現もされましたし、財務負担の極小化に努めていくという趣旨で御答弁がございました。要は、何がしかの形で大津市が地方独立行政法人に移行を予定される市民病院の債務の部分を受け取って、将来にわたって大津市がそれを返していかなければならないということであり、将来に対して負担が残るわけですよね。本市の財政運営に非常に大きな影響を及ぼすことになることから、もう少し詳しくお答えをいただけませんでしょうか。

 6点目、債務超過とならないように検討していくということですが、債務超過になる、ならないの判断と地方独立行政法人に移行できる、できないの判断は別だと思います。なった場合にどう対応されるかということです。これも同じですが、平成28年2月の定款承認の議案提出に向けて検討は間に合うのでしょうか。

 7点目、平成30年4月とされています。今、委託で調査されていますので、その結果を踏まえてという御答弁がございました。私、この質問の項目でケアセンターおおつの民営化という言葉を使っていますが、大津市がそう表現されているので、あえて民営化という表現を使っていますが、これ本当に民営化ですかね。用途を廃止されるわけですよ。
 繰り返しになりますが、ゴールドプランに必要な施設と位置づけているから、民間の事業者に新たな施設を整備いただくのですよ。その上で、希望される職員の方々については引き続き勤務ができるような形でお受け入れください、そういう条件で今事業者を求められようとしているわけですよね。
 確かに、以前にまとめられました報告書等を拝見しますと、広義の意味では民営化と位置づけられていますが、今の状態というのは、あくまでも施設の譲渡をできなかった場合の次善の策として想定された事態に既に直面をしているわけです。そのことを踏まえてもう一度お答え願います。

 8点目、市長にお伺いをさせていただきます。繰り返しになりますが、私、質問でこう申し上げました。執行部の皆さんの知識と経験が政策形成過程に反映されていないではないか。これまでもそういうことが度重なってきたのではないですかと。
 こういうことをどのように振り返っておられるのかということを私聞いているのですよ。検討の経緯をるる述べていただきましたけれども、そういうことを私伺っているわけではございません。それはもう事前に調べさせていただければわかる範囲のことです。
 いずれにしても、関係部局の連携が必要だということも重ねておっしゃられました。それは当然のことです。それがなされてこなかったから、今日このような事態に直面されているのではないでしょうか。違いますか、市長。その点踏まえて改めて伺います。

答弁:市長
 執行部の知識と経験が反映されていなかったのではないか、そのことによって現状の事態になっているのではないかという御質問についてお答えをいたします。
 先ほど、経緯については御説明したとおりですけれども、その間も関係部局が連携をして進めてまいりました。しかし、知識、経験をしっかり反映するということは大変重要なことだと思っています。これまでの検討の経緯としては、段階を経た検討をしてきた、まず民営化の方向、運営主体をどうするかということを検討してきまして、今の業務委託の中で、谷議員お述べの規制の問題などの具体的な検討をするという手順でございます。そういった中で、これからも知識や経験がしっかり反映されるようにやってまいりたいと思っております。

答弁:副市長
 まず、影響を少なくするということについて、影響そのものをどのように認識しているかということでございますが、これまで御指摘もいただき、こちらも答弁させていただきましたとおり、当初、我々といたしましては、病院とケアセンターについては全く別のもので進めるという予定をしていたわけですけれども、建築基準法の問題に照らし合わせてみれば、それを全く分けてしまって、例えばその建物を民間に譲渡するということにつきましては可能性がなくなったわけでございます。
 そういう中で、病院と今のケアセンターおおつの建物につきましては、一体的なものとしていかなければならなくなりましたので、そこのところにつきましては大きな方針転換となるというふうに考えております。そういったような中で、財務諸表の中に建物をどんなふうに位置づけていくかとか、あるいはまた、さらにはいわゆる民営化が遅れるというようなことにつきましては、その間において病院が独法化する時期とずれることですから、これまで想定していた運営を別々に考えていけるというようなことではないかというように考えておりますので、その辺どんなふうに解決ができるのかということを、これからということではなくて、今現在も進行中で検討しているところでございます。

 続きまして、現状変わらずということでは、どんなことであればいいのかということ、現状はどういうことだから一体とみなされているのかということでございますが、これにつきましてはいろいろ経緯もあった話かとは思いますが、基本的には、代表的なものといたしましては、施設の開設者はもちろん市長ですけれども、院長が兼務しているということに象徴されますように、病院の兼務というようなこともあわせて、職員の実質的な行き来があるというようなところで一体というような認識をしているところでございます。そういったようなことが病院を独法化した後にどんな形で担保できるのかということについて、現在も検討を続けているというところでございます。

 続きまして、評価損の話でございますけれども、これにつきましてどういうふうに位置づけていくかにつきましては、まずはとにかく現在の評価、これがどうなるかということが出なければ、どのくらいの影響額があるかというのは正確に出てまいりませんので、現在それにつきまして進めるということで進めておりますし、またある程度のところはわかりますので、そういうことを想定して、ある程度評価損がどのくらいになるのかというものを想定している中で、その中でどのような解決策があるのか、どんなふうに位置づけていくのかというようなことについてもあわせて検討し、平成28年2月通常会議に間に合うのかということにつきましては、今はもう間に合わせるように頑張って検討を進めているということでございます。

 それから、中期財政フレームのことにつきましても、そうやって病院の底地を市のほうで引き取って、それを病院に貸し付けるなりというような手法をとったときに、どのように市のほうで財政の負担をしていくのか、こういうことについても今あわせて検討をしておるところでございますので、そういったことを踏まえて中財フレームのほうにも反映させていくことになるというふうに考えております。

 債務超過の問題でございます。債務超過と病院の独法化は別というようなお話でございましたけれども、実際問題、債務超過になっている状況で独法化するというのは法律上できませんので、これにつきましては、病院が独法化するに当たっては、病院の債務というのは、債務超過になっているという状況は解消しなくてはなりません。
 そういうようなことから、底地の評価損を病院が抱えたままで法人化するというのは、法律上無理だと考えておりますので、そういうことから病院が債務超過にならないようなところを、ある程度市のほうの負担も考えながら進めさせていただきたいと考えております。

 本当に民営化なのかということについて。私ども、そういう意味では、広義の意味で、言ってみれば、今回別の場所に民間の業者を誘致して、それで介護老人保健施設を運営していただくということにつきましては、我々としましては、ケアセンターおおつとの関連において誘致するというような考え方で、広義の意味で民営化というようなことをしております。おっしゃるとおり、今回のケアセンターおおつのあり方に関する報告の中では、今回の事態を検討するに当たっては、そこで想定していたのは、このケアセンターおおつの現在の建物を使って業者さんが施設を運営するということがなかった場合の次善の策というふうに想定していたのは事実でございます。
 今回、想定としてそちらを選択しなければならないということになったことにつきましては、我々が想定していたものとは違う理由にはなっておりますけれども、基本的にはケアセンターおおつとのセットで考えていくというところで、広い意味で民営化と言わせていただいております。

再 問
 市長に包括して答えていただきたいと思います。先ほど、伊藤副市長の答弁の中で、平成28年2月の定款提出、議会に対して承認を求める時期に間に合わせる形で、まずは検討していくんだという答弁がございました。今の大津市政をまさに象徴する答弁であるというふうに私は考えます。結論ありきじゃないですか。
 提案説明の際、改革を前に進めるとおっしゃられた越市長にお伺いしますが、立ち止まって考え直すことも重要なんですよ。冒頭申し上げましたが、市民の福祉と医療に多大なる影響を及ぼす課題なんですよ。なぜ平成28年2月通常会議の定款の提出にそこまで固執されるんですか。先ほど、市長、御答弁で、段階的に検討してきたとおっしゃられましたよね。副市長は認めておられますけれども、一番の課題は、ケアセンターおおつと市民病院の地方独立行政法人への移行に向けた検討を別々、ばらばらにされてきたことが一番問題なんですよ。
 再三申し上げていますが、市長は独任制の執行機関でおられて、今日登壇席におられる皆様方、補助機関として市長を支える立場の方々なんですよ。なぜ今このような質問が出ざるを得ない状況になっているのか、改めて見解を伺います。平成28年2月通常会議の定款提出、改めて見直す必要がおありでないのか伺って、この質問を終わります。

答弁:市長
 今御質問いただいた中で二つあったと思うのですけれども、なぜ今このような御質問をいただいているかということにつきましては、まさに現在も谷議員の御指摘も踏まえて検討しているところであると、検討の途中であるというふうに考えています。ですので、平成28年2月の定款の提出についても、まずしっかりとした検討が大事であるというふうに考えております。

再々再問
 簡明に伺います。間に合うのですか。もう年末ですよね。市長選挙も間近に控えているのですよ。平成28年2月通常会議に議案提出をされようと思ったら、どういったスケジュールで議案をまとめられなければならないか、逆算されたらわかると思うんですよ。間に合うんですか。

答弁:市長
 現在、鋭意作業を進めています。しかし、御指摘のとおり、まずしっかりとした検討をすることが一番だというふうに考えております。